Depuis une trentaine d’années, la sphère publique a connu une croissance rapide de ses effectifs et de ses dépenses. De nombreux dispositifs et politiques se sont empilés, sans réelle cohérence, créant un paysage administratif trop complexe, générateur de coûts pas toujours justifiés. Pour remédier à cette situation, François Fillon annonçait le 20 juin 2007 la révision générale des politiques publiques.
La France se distingue en Europe et dans le monde par le niveau très élevé de ses dépenses publiques - environ 54% du PIB, soit le premier de la zone euro et le second des pays développés. Il en résulte à la fois un taux de prélèvements obligatoires très élevé, qui pèse sur la croissance et le pouvoir d'achat et un déficit qui continue à alimenter une dette qui a triplé de volume en 30 ans. Pour un retour à l'équilibre des finances publiques au plus tard en 2012 des réformes sont indispensables. Cette réduction du poids des dépenses publiques ne peut pas se faire par l'intermédiaire du seul levier budgétaire, qui conduirait à réduire les moyens du service public et altérer sa qualité sans pour autant diminuer suffisamment le niveau des dépenses.
En effet, comme l'a affirmé le Président de la République dans son discours aux fonctionnaires du 19 septembre 2007, faire des gains de productivité est la seule façon d'éviter d'être un jour ou l'autre contraint à une politique d'austérité et à la pratique du « rabot budgétaire aveugle » pour empêcher l'explosion de la dette.
La réduction des emplois publics est une conséquence et un moyen de la réforme, non une fin en soi.
Ce constat n'est pas original : d'autres pays l'ont fait avant nous. Il les a conduits à privilégier une analyse approfondie des politiques publiques, pour les rénover. Ces pays ont fait la preuve qu'une révision ordonnée de l'existant permettait à la fois de réduire le niveau des dépenses publiques et d'améliorer la qualité du service public.
Annoncée par le Président de la République lors de sa campagne et lancée dès le 20 juin 2007, la démarche de la RGPP bénéficie d'un appui politique extrêmement fort au plus haut niveau de l'État. Elle est portée conjointement par le Président de la République et le Premier ministre. Elle constitue une approche novatrice, structurée et cohérente.
- Un objectif : faire mieux avec moins
La RGPP constitue une démarche de modernisation inégalée de nos administrations publiques, avec un objectif simple : faire mieux avec moins. Autrement dit, concilier l'amélioration du service public lorsqu'elle est nécessaire avec l'économie de moyens dès lors qu'elle est possible.
- Une triple exigence
- Quatre axes pour simplifier l'organisation de l'État et renforcer considérablement l'efficacité de son action.
La révision générale des politiques publiques consiste à passer au crible les dépenses de l'État à partir d'un questionnement simple basé sur les sept questions de la grille d'analyse de la revue générale des politiques publiques :
Pour répondre à ces questions, une douzaine d'équipes d'audit, composées d'auditeurs issus des inspections générales interministérielles et ministérielles et du secteur privé, sont chargées de travailler en partenariat avec les ministères pour identifier les leviers de réformes adéquats. Sont ainsi passés en revue l'ensemble de l'appareil productif de l'État mais aussi, pour la première fois, six grandes politiques d'intervention pour lesquelles l'État intervient aux côtés d'autres partenaires (famille, santé et assurance maladie, développement des entreprises, ville et logement, emploi et formation professionnelle, politiques de solidarité).
Par ailleurs, quatre chantiers interministériels, concernant la gestion des ressources humaines de l'État, les relations entre l'État et les collectivités locales, la réforme de l'administration territoriale et la simplification des procédures internes font l'objet de travaux distincts.
Les réformes décidées lors des Conseils de modernisation des politiques publiques permettront d'améliorer la qualité du service public et d'atteindre, dans le même temps, l'impératif de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite entre 2009 et 2011.
Les décisions devraient permettre de générer environ 7 milliards d'euros d'économies à l'horizon 2011. La moitié des économies liées à la réduction des effectifs sera redistribuée aux fonctionnaires, conformément à l'engagement du Président de la République.
Ces réformes concernent :
- La modernisation des ministères
Les politiques publiques des quinze ministères qui composent l'ensemble de l'appareil productif de l'État ont été passées en revue par des équipes d'audit. Des réformes d'envergure ont été décidées pour chacun d'entre eux afin de les recentrer sur leurs missions, de mieux répondre aux attentes des usagers et d'améliorer leur efficacité. Plusieurs ministères (dont la Défense, le Développement durable et l'Intérieur) disposent déjà d'une feuille de route de modernisation qui porte sur l'ensemble de leur champ d'action.
- Une série de mesures transversales
- Un cap fixé par le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP)
Le CMPP est placé sous la présidence du Président de la République. Il réunit l'ensemble du gouvernement et les membres du comité de suivi, pour fixer les orientations et définir les étapes de la démarche. Il a la responsabilité de la décision, et s'assure que les réformes décidées sont bien mises en oeuvre et produisent les résultats attendus. Le ministre du Budget en est le rapporteur général.Le comité de suivi est co-présidé par le secrétaire général de l'Élysée et le directeur de cabinet du Premier ministre, il réunit le(s) ministre(s) concerné(s) ainsi que le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, le secrétaire d'État à la prospective et à l'évaluation des politiques publiques, les deux rapporteurs des Commissions des finances des Assemblées, ainsi que Michel Pébereau, Président du conseil d'administration de BNP-Paribas et Philippe Parini, Directeur général des finances publiques afin de suivre l'avancement des réformes par ministère.
- Une mise en oeuvre conduite par les ministres
Le Premier ministre a réaffirmé, dans sa circulaire du 18 mars 2008, la responsabilité de chaque ministre sur la réussite des réformes qui relèvent de ses attributions. En conséquence, une fois les réformes décidées par le CMPP, les ministères s'organisent pour concrétiser les bénéfices attendus des réformes.
Chaque ministre est chargé de suivre la mise en oeuvre et le pilotage des réformes relevant de son ministère. Pour cela, il désigne une personne et lui délègue la charge d'assurer le pilotage de la mise en oeuvre des réformes. Il est aussi chargé de mettre en place un comité de pilotage au sein du ministère, qui se réunira au moins toutes les six semaines.
Par ailleurs, il formalise, dans les deux mois suivants la décision, une feuille de route visant à :
- Un dispositif de suivi pour conduire la transformation
Afin de s'inscrire résolument dans une logique de résultats, un dispositif de suivi a été mis en place. Il repose sur des modalités d'organisation qui doivent garantir le succès d'un programme de réformes d'aussi grande ampleur que la RGPP et se fondent sur les meilleures pratiques de gestion de projet.
La mise en oeuvre des réformes est coordonnée par le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, qui est chargé de la cohérence interministérielle de la mise en oeuvre.
Le secrétaire général de chaque ministère veille à l'avancement rapide des réformes et anime à cette fin un comité de pilotage. Un dispositif interministériel de suivi permet de tenir à jour un état des lieux de l'application des décisions des Conseils de modernisation. Le suivi fera l'objet de réunions au niveau des ministres.
Un « tableau de bord interministériel RGPP », léger et partagé, permet de rendre compte au CMPP, à échéances régulières, de l'avancement des réformes et des résultats atteints.
Le CMPP et le comité de suivi sont pérennisés jusqu'à l'atteinte des résultats visés. Les ministres seront invités à présenter régulièrement en comité de suivi l'avancement de la mise en oeuvre des réformes au sein de leur ministère.
Les conseils de modernisation des politiques publiques :
Tous les rapports sur le site www.rgpp.modernisation.gouv.fr
Avec la RGPP, il s'agit de mettre en oeuvre une nouvelle approche de la réforme, qui va de sa conception jusqu'au suivi, au plus haut niveau politique, de sa réalisation. Il ne s'agit pas seulement d'annoncer, mais de mette en oeuvre et de vérifier l'impact. La démarche repose sur deux piliers essentiels.
- Une concertation dense et volontariste
L'exercice de révision des politiques publiques doit être l'occasion, pour tous les agents publics, de se mobiliser pour un État moderne et des politiques publiques performantes.
La concertation à tous les niveaux, l'information de tous les acteurs, revêtent donc une importance primordiale.
Le dialogue est mené par chaque ministre, mais aussi au niveau de la fonction publique dans son ensemble. Le Premier ministre a réuni, le 4 février 2008, les représentants des employeurs publics ainsi que l'ensemble des organisations représentées au Conseil supérieur de la fonction publique, afin de présenter, parallèlement à l'agenda social de la fonction publique, les perspectives de la révision générale des politiques publiques. Le Conseil supérieur de la fonction publique a été saisi des projets de textes relatifs au chantier « gestion des ressources humaines ».
De même, la commission permanente de modernisation des services publics, qui réunit des organisations syndicales et des associations d'usagers, a été réactivée. Plusieurs réunions de cette commission ont déjà permis des échanges riches sur la méthode et sur plusieurs réformes. Un calendrier de discussion a été proposé aux partenaires sociaux.
- Coordination et rapidité
Les réformes décidées par le gouvernement seront engagées de façon coordonnée. Par exemple, une mission interministérielle d'organisation des services territoriaux de l'Etat est chargée de coordonner la mise en oeuvre d'ensemble de la réforme de l'administration territoriale. Elle doit veiller à la cohérence, sous l'angle territorial, des mesures sectorielles de réforme prises par chaque ministère, avec le chantier transversal portant sur l'organisation territoriale de l'État et les orientations de la révision générale des politiques publiques.
Un tel dispositif est le garant d'une mise en oeuvre rapide des réformes dont les effets bénéfiques, pour les usagers comme pour les agents publics, doivent se faire sentir au plus vite afin de renforcer la dynamique vertueuse engagée. Les premiers résultats devraient ainsi se manifester dès les prochains mois (notamment la fusion de la direction générale des impôts et de la direction de la comptabilité publique rassemblées désormais au sein de la direction générale des finances publiques, ou encore la mise sous la même autorité des deux forces de sécurité).
La totalité des ambitions portées par la RGPP doit avoir été concrétisée d'ici à 2012.
Dynamiser la gestion des ressources humaines dans la fonction publique
Depuis décembre 2007, la RGPP a engagé plusieurs réformes concernant les fonctionnaires. Elles ont mis l'accent sur la responsabilisation et la reconnaissance du travail accompli avec la création notamment de la prime de fonctions et de résultats dont le déploiement concerne jusqu'à présent l'encadrement supérieur et les fonctionnaires de la filière administrative de la fonction publique de l'État (FPE). Elle a vocation à s'étendre aux filières sociale et technique de la FPE et aux fonctionnaires de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière.
La loi mobilité du 3 août 2009 a par ailleurs supprimé les obstacles juridiques et statutaires à la mobilité des fonctionnaires (possibilités de détachement, d'intégration des fonctionnaires dans des corps et des cadres d'emploi appartenant à la même catégorie...) ; cette loi supprime également les limites d'âges imposées aux candidats à des concours publics, améliorant ainsi l'ouverture de la fonction publique à la diversité des profils.
La modernisation de la gestion des ressources humaines doit se poursuivre. Les services gérant les ressources humaines seront professionnalisés et évolueront d'une logique purement normative vers une logique d'accompagnement des agents.
Il a par ailleurs été décidé de mettre en place certains concours ou épreuves communs. Cet objectif de mutualisation se concrétisera également par la création d'un ou plusieurs centres de services partagés prenant en charge la logistique des concours.
Enfin, il a été décidé de mutualiser certaines formations continues de façon à éviter les doublons et les redondances et à dégager des économies. La professionnalisation des acteurs de la GRH sera développée grâce à une adaptation de l'appareil de formation continue et lamise en oeuvre d'une démarche qualité et de labellisation des formations.
Liste des nouvelles réformes concernant la fonction publique
- Mutualiser l'organisation de certains concours en s'appuyant sur un ou plusieurs centres de
services partagés chargés de la logistique, et renforcer le pilotage stratégique et la coordination
des concours au niveau interministériel.
- Renforcer le pilotage stratégique et la coordination de la formation continue au niveau
interministériel et favoriser la mutualisation de certaines formations.
- Engager un nouveau programme de fusion de corps de la fonction publique d'État.
- Rapprocher les écoles assurant la formation initiale des fonctionnaires d'État.
Intervi
ew de Franck Riester, pilote du groupe d’experts du numérique chargé du programme de simplification des démarches administratives.
Dans quel contexte le gouvernement vous a-t-il confié cette mission et comment avez-vous constitué votre groupe d’experts ?
Depuis plus d’une décennie, l’administration est engagée dans un vaste mouvement de dématérialisation des démarches administratives. C’est une des conditions pour bâtir une administration moderne et innovante au service des usagers. Des résultats significatifs avaient déjà été obtenus ; je pense notamment à la dématérialisation de la quasi-totalité des certificats administratifs (CERFA). C’est également le cas pour la télé-déclaration de l’impôt sur le revenu, qui séduit chaque année de plus en plus de Français. Le site mon-service public connaît aussi depuis son lancement un succès croissant. Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, le Gouvernement a souhaité prolonger et élargir ce travail d’écoute, déjà engagé avec les usagers et leurs représentants au sein du programme « Ensemble simplifions ». C’est dans ce contexte qu’Éric Woerth (ministre en charge de la réforme de l’Etat) et Nathalie Kosciusko-Morizet (secrétaire d’État en charge de l’économie numérique) m’ont chargé de piloter un groupe de travail, composé de sept experts issus des secteurs public et privé et sélectionnés par les ministres pour les compétences qu’ils ont développé en matière de relation numérique avec leurs clients ou usagers dans les fonctions qui sont les leurs. Cette démarche, originale et novatrice pour l’administration, a véritablement constitué la force de cette mission.
Un an après, quel bilan en tirez-vous ?
Le 31 mars dernier, j’ai eu l’occasion de réunir le groupe de travail des experts du numérique afin de dresser un bilan d’étape de la mise en oeuvre des mesures préconisées au sein de notre rapport sur l’amélioration de la relation numérique à l’usager.
Je me félicite une nouvelle fois que les trois grandes priorités identifiées, fournir un accès lisible, simple et cohérent pour les services en ligne de l’administration, offrir davantage de services personnalisés et donner la parole aux usagers afin d’améliorer le service public et d’innover, participent désormais de la stratégie numérique de l’Etat.
L’administration numérique prend véritablement une nouvelle dimension. Des avancées concrètes sont désormais effectives depuis la remise de notre rapport il y un an. Ainsi, par exemple, la rationalisation de la présence de l’Etat sur Internet s’est traduite par le regroupement ou le fermeture de 128 sites internet publics en 2010 ; autre exemple, la création, par décret du Premier ministre, d’une mission « Etalab » chargée de créer un portail unique de réutilisation des informations publiques, visant à développer une véritable politique d’ouverture des données publiques.
Par ailleurs, notre groupe de travail a unanimement accepté la proposition de François Baroin, ministre du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’Etat, de poursuivre notre travail en faveur de l’amélioration de la relation numérique à l’usager. Je me réjouis de cette confiance renouvelée par le ministre, qui témoigne de l’ambition du Gouvernement en faveur d’une administration numérique qui soit au plus près des attentes de ses usagers.
La poursuite de nos travaux nous invite à prendre en compte les évolutions observées chez nos voisins européens. L’impact des réseaux sociaux dans la sphère internet devra notamment être au coeur de nos axes de travail. Cette nouvelle phase de nos travaux poursuit le même objectif que notre premier rapport : continuer à proposer aux usagers une offre renforcée de services en ligne, afin de faire notre pays le leader européen de l’administration numérique.
L’une des propositions les plus "audacieuses" est la division par dix des sites de l’Etat et la dématérialisation totale des démarches pour l’usager, est-ce réaliste et faisable ?
Nous avons effectivement été frappés par le foisonnement du nombre de sites publics sur internet : on en dénombre plus de 10 000 ! Rien que pour l’État, ce sont près de 1000 sites officiels, qui parfois sont redondants en terme de contenus, mal identifiés et qui de plus, sont bien souvent très mal référencés. Un véritable effort de rationalisation s’imposait donc. La réduction effective à une quarantaine de sites est aujourd’hui bien engagée et devrait être effective d’ici fin 2012. Concernant la dématérialisation totale des démarches au bénéfice de l’usager, il ne s’agit pas nécessairement de substituer l’offre physique proposée à un guichet par une offre dématérialisée. Notre objectif vise à améliorer l’offre en ligne existante pour que l’usager puisse bénéficier d’une offre de service public optimale et complémentaire. Dans un premier temps, toutes les démarches réalisables à distance, par courrier par exemple, doivent pouvoir l’être également par Internet. Sur ce point aussi, les choses progressent et de nouvelles démarches en ligne seront bientôt possibles. Une nouvelle phase de mise en oeuvre sera annoncée dans le courant du mois de février.
La mise en oeuvre de ces mesures suscite une "petite révolution" dans les ministères ; quel est votre regard de parlementaire sur les conséquences (RH, logistiques, organisationnelles) de votre proposition ?
Les propositions qui ont été formulées par le groupe de travail visent d’abord à améliorer les relations de l’administration avec les usagers, démarche qui a déjà été annoncée par plusieurs de nos partenaires européens comme la Grande-Bretagne ou encore par l’Italie, mais aussi à valoriser les services délivrés par l’administration en améliorant leur visibilité, leur référencement et in fine leur usage par les citoyens. L’enjeu, c’est avant tout de faire du numérique un allié de l’administration, qui doit justement nous permettre de proposer une offre de service public moderne et performante, répondant le mieux possible aux attentes des usagers. Si je devais présenter la vertu de ces propositions, je parlerai de décloisonnement et de complémentarité des services des administrations au profit des citoyens. Il ne s’agit donc pas de révolution, mais d’évolution des services de l’administration utilisant au mieux les technologies de l’information. En outre, il me semble tout aussi essentiel d’accompagner ces transformations par une politique active de formation des agents, pour qu’ils puissent non seulement accompagner au mieux les changements mais aussi développer de nouvelles compétences.
Comment faire converger les demandes des ministres, notamment de création de site, avec les préconisations de votre rapport, les deux n’étant pas toujours compatibles ?
C’est effectivement un des défis auquel notre groupe de travail a été confronté dans son souci de rationalisation de la présence de l’État sur Internet. Par exemple, concernant le nombre de sites internet de l’État, trop souvent les ministères, pour chaque volet de leur politique, créent un site Internet dédié. L’objectif est bien évidemment compréhensible, mais cela débouche finalement sur une variété de sites et de dénominations qui coexistent sans cohérence et qui ne clarifient pas les politiques publiques engagées. Sur ce point précis, tout l’objectif consiste donc à être plus rigoureux dans la gestion des demandes des ministères en renforçant davantage le pouvoir du Service d’information du Gouvernement (SIG), rattaché au Premier ministre, qui délivrera les autorisations en la matière. Comme dans le monde physique, cette ambition numérique s’inscrit dans une volonté de rationalisation de l’État.
Le groupe d’exerts du numérique, piloté par Franck Riester, a remis son rapport en février 2010. Il rassemble 25 propositions d’actions pour améliorer la relation numérique de l’administration avec les usagers.
Dernière mise à jour : 2 mars 2012
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