Pourquoi un code général de la fonction publique ?

Les travaux préparatoires à la codification de la partie législative du droit de la fonction publique ont été engagés en 1997 (périmètre et plan du code), en lien avec les administrations principalement concernées, la Commission supérieure de codification et la section de l’administration du Conseil d’État. La réalisation du projet s’est inscrite ensuite dans le cadre de lois habilitant le Gouvernement à procéder à la codification à droit constant et par voie d’ordonnance.

La sixième et dernière habilitation (article 55 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique) a permis de finaliser ces travaux et la publication de l’ordonnance du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique (CGFP) : le nouveau code est entré en vigueur le 1^er mars 2022.

Ainsi la publication du CGFP est l’aboutissement d’un travail collectif, initié de longue date, pour munir les agents publics et tous les utilisateurs du droit de la fonction publique d’un outil facile d’accès, clarifiant les droits et obligations des agents qui participent au quotidien à améliorer la qualité du service public. Ce faisant, le code répond à l’objectif à valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.

Les objectifs de la codification du droit de la fonction publique

1. Rendre accessible et simplifier le droit de la fonction publique éparpillé en de nombreux textes législatifs

• Le statut général des fonctionnaires, qui a vocation à définir un socle de règles communes à l'ensemble des fonctionnaires, a fait l'objet d'une refonte entre 1983 et 1986 au moyen des quatre lois dites « statutaires » ou « Le Pors » : la loi du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires, communes aux trois fonctions publiques, puis les lois du 11 janvier 1984, du 26 janvier 1984 et du 9 janvier 1986, portant dispositions statutaires relatives, respectivement, à la fonction publique de l'État (FPE), à la fonction publique territoriale (FPT) et à la fonction publique hospitalière (FPH). Si les trois fonctions publiques sont régies par des règles adaptées aux spécificités de chacune, elles sont aussi soumises à de très nombreuses normes communes éparpillées dans des lois distinctes, parfois même hors des lois statutaires et rédigées dans des termes comportant des différences qui peuvent paraître peu justifiées ;
• Parmi ces dispositions législatives statutaires, certaines avaient perdu de leur cohérence et de leur lisibilité au fur et à mesure de leurs modifications successives depuis leur publication :
  • loi 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée 52 fois,
  • loi 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée 73 fois,
  • loi 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée 118 fois,
  • loi 86-33 du 9 janvier 1986 modifiée 87 fois.
• Le CGFP permet de rassembler et de codifier les dispositions issues de 92 lois.

2. Renforcer l’unité du droit de la fonction publique

Fusionner toutes les dispositions identiques dans les trois fonctions publiques, tout en maintenant des dispositions propres à chacune d’elle lorsque cela est nécessaire.

3. Prendre en compte la part croissante des agents contractuels dans la fonction publique

Donner toute leur place aux agents contractuels au sein du code.

La finalisation de la partie législative du CGFP

Un projet de loi ratifiant l’ordonnance du 24 novembre 2021 portant partie législative du CGFP a été déposé devant le Parlement.

L’article 55 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique avait habilité le Gouvernement à procéder, par voie d’ordonnance, à l’adoption de la partie législative du CGFP dans un délai de vingt-quatre mois. Ce délai a été prolongé de quatre mois par l’article 14 de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, soit jusqu’au 8 décembre 2021. Ainsi, l’ordonnance du 24 novembre 2021 portant partie législative du CGFP a été publiée au Journal officiel de la République française le 5 décembre 2021.

Par ailleurs, conformément aux dispositions du même article 55, un projet de loi de ratification de cette ordonnance devait être déposé devant le Parlement dans le délai de trois mois à compter de cette publication. Ce projet a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 23 février 2022, puis sur le bureau du Sénat le 15 juin 2022.

Les deux premiers livres de la partie réglementaire du code général de la fonction publique (CGFP) sont publiés.

La publication de la partie réglementaire du code général de la fonction publique (CGFP), nécessaire prolongation de la partie législative, est engagée : les livres Ier (Droits, obligations et protections) et II (Exercice du droit syndical et dialogue social) ont été publiés le 19 novembre (Décret n° 2024-1038 du 6 novembre 2024) et entreront en vigueur le 1er février 2025.

La partie réglementaire du code général de la fonction publique, nécessaire prolongation de la partie législative

Avec l’entrée en vigueur de la partie législative le 1er mars 2022, est née une forte attente à l’égard de la partie réglementaire, les 400 décrets en vigueur se référant à des articles de loi qui sont désormais codifiés.

Une méthode pragmatique
Le Gouvernement a choisi d’engager le chantier de l’élaboration de la partie réglementaire dès 2022, selon une méthode pragmatique visant à limiter les impacts pour les autorités politiques et les services gestionnaires dans les ministères, les services déconcentrés de l’Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics administratifs (dont les établissements publics de santé, sociaux et médico-sociaux) et les autorités administratives ou publiques indépendantes.
A ainsi été retenu :
-    une codification à droit constant, sauf très rares exceptions ;
-    un périmètre de codification limité aux règles générales ;
-    un séquencement pluriannuel des travaux en plusieurs tranches.
Les travaux associent étroitement plusieurs départements ministériels (fonction publique, santé, collectivités locales, outre-mer) et sont soumis au double contrôle de la Commission supérieure de codification, placée auprès du Premier ministre, et du Conseil d’État (section de l’administration), avec des points d’étape associant les représentants des agents et des employeurs publics.

La poursuite des mêmes objectifs de la partie législative
La partie réglementaire du code général de la fonction publique poursuit les mêmes objectifs que ceux de la partie législative :
-    une intelligibilité et une accessibilité accrue du droit de la fonction publique ;
-    un renforcement de l’opérationnalité des règles générales au bénéfice des agents publics, de leurs représentants syndicaux et des gestionnaires ;
-    une réaffirmation du caractère unitaire du droit de la fonction publique, en procédant

Elle opère ainsi :
-    une fusion des dispositions lorsque cela sera possible ;
-    une abrogation des textes obsolètes ;
-    une actualisation des renvois ;
-    un découpage des articles pour plus de lisibilité en ventilant les dispositions des anciens décrets statutaires au sein de la structure du plan thématique fixé par la partie législative.

L’entrée en vigueur des deux premiers livres de la partie réglementaire le 1er février 2025
Le décret relatif aux dispositions réglementaires des livres Ier et II de la partie réglementaire du code général de la fonction publique a été signé par le Premier ministre le 6 novembre 2024. Il a été publié au Journal officiel le 19 novembre 2024 et entrera en vigueur le 1er février 2025.

Ces deux premiers livres comprennent 1 867 articles qui portent sur : 

-  Livre Ier : Droits, obligations et protections

• Titre Ier : droits et libertés
• Titre II : obligations
• Titre III : protections et garanties
• Titre IV : dispositions particulières relatives à l’outre-mer
   

-    Livre II : Exercice du droit syndical et dialogue social

• Titre Ier : représentation des agents et garanties de l’exercice du droit syndical
• Titre II : négociation et accords collectifs
• Titre III : rapport social unique et base de données sociales
• Titre IV : instances consultatives supérieures
• Titre V : comités sociaux
• Titre VI : commissions administratives paritaires
• Titre VII : commissions consultatives paritaires
• Titre VIII : dispositions particulières relatives aux instances de dialogue social de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière
• Titre IX : dispositions particulières relatives à l’outre-mer

Les dispositions codifiées concernent les fonctionnaires et agents contractuels de droit public de l’État, territoriaux, hospitaliers, des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, ainsi que leurs employeurs publics et les organisations syndicales représentant les agents publics.

Les rares dispositions du projet codifiées à droit non constant ont été soumises à l’avis de Conseil commun de la fonction publique (CCFP) qui a rendu un avis favorable le 23 avril 2024.
La Commission supérieure de codification (CSC) comme le Conseil d’État ont également été consultés sur le projet du Gouvernement.

Conformément aux objectifs retenus par le Gouvernement, la codification des règles générales constitutives de la partie réglementaire des livres Ier et II du code général de la fonction publique opère une considérable simplification de la présentation du droit de la fonction publique, accompagnée par l’abrogation concomitante de 43 décrets.

Les tables de concordance des livres Ier et II, qui permettent de retrouver dans le code les dispositions réglementaires qui figuraient antérieurement dans les décrets abrogés par la codification, sont consultables sur le site Legifrance (Autour de la loi / Codification / Tables de concordance / Code général de la fonction publique).

Pour aller plus loin

• Colloque du 28 février 2022 : Le code général de la fonction publique, nouveau socle commun 
• Un code de la fonction publique : 3 questions à Florian Blazy
• Code général de la fonction publique – Guide tables de concordance

Textes de référence

• Code général de la fonction publique
• Tables de concordance
• Décret n° 2024-1038 du 6 novembre 2024 relatif aux dispositions réglementaires des livres Ier et II du code général de la fonction publique
• Dossier législatif de l’Ordonnance de codification n° 2021-1574 du 24 novembre 2021, dont le Rapport au Président de la République
• Compte-rendu du Conseil des ministres du 24 novembre 2021
• Site de l’Assemblée nationale : dossier législatif de la ratification de l’ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique
• Site du Sénat : dossier législatif de la ratification de l'ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique
• Avis émis par la Commission supérieure de codification sur le CGFP, publiés dans ses rapports annuels pour 2020 (avis du 17 novembre 2020) et 2021 (avis des 19 janvier 2021, 9 mars 2021 et 11 mai 2021)
• Avis n°403609 du Conseil d’État (section de l’administration), sur le projet d’ordonnance portant partie législative du code général de la fonction publique, séances des 20 juillet 2021 et 26 novembre 2021