Faire vivre le droit de la fonction publique

Qu’est-ce que le droit de la fonction publique ?

Le droit administratif reconnaît aux personnes publiques des « prérogatives de puissance publique ». Ces moyens d’action, qui dérogent au droit commun, permettent à ces personnes publiques de faire prévaloir l’intérêt général sur les intérêts privés, tout en encadrant l’exercice de ces prérogatives afin de garantir le respect des droits et des libertés des personnes, notamment les usagers, les cocontractants et les salariés des personnes publiques.

Le droit de la fonction publique est une branche du droit administratif qui régit les rapports entre les agents publics et leurs employeurs, en fixant les droits et obligations de chacun.

Ces règles encadrent les relations individuelles et collectives de travail des agents publics et se distinguent souvent de celles du code du travail qui ne sont applicables qu’aux salariés de droit privé, notamment pour assurer le respect des principes et exigences propres au service public (égalité, continuité, adaptation, neutralité, laïcité, impartialité…).

Elles sont essentiellement constituées d’un statut général des fonctionnaires, précisé par des statuts particuliers ou spéciaux propres à certains emplois, missions et corps, appelés « cadres d'emplois » dans la fonction publique territoriale

Elles sont définies par des lois et règlements applicables aux agents publics titulaires et, pour un certain nombre d’entre elles, applicables ou étendues aux agents contractuels en complément des stipulations de leurs contrats.

Les statuts particuliers définissent notamment la mission, le recrutement, le déroulement de carrière, le classement hiérarchique et l’échelonnement indiciaire ou les conditions d’entrée dans le corps par détachement.  

Qu’est-ce que le statut général des fonctionnaires ?

Les fonctions publiques de l’État (FPE), territoriale (FPT) et hospitalière (FPH) sont régies par des règles communes à caractère national et par des dispositions particulières.

Quatre grandes lois statutaires ont refondu, entre 1983 et 1986, les dispositions de la loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires inspiré du Conseil national de la Résistance :

• d’une part, la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « Le Pors », commune aux trois fonctions publiques ;
• d’autre part, trois lois précisant et préservant les spécificités de chaque secteur : les lois n° 84-16 du 11 janvier 1984, n° 84-53 du 26 janvier 1984 et n° 86-33 du 9 janvier 1986, portant dispositions statutaires relatives, respectivement, à la FPE, à la FPT et à la FPH.

La réglementation générale est précisée par décret.

Le statut général a par la suite été complété, notamment par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, qui visait à inscrire dans le statut général les valeurs fondamentales du service public et à renforcer l'exemplarité des agents publics dans l'exercice de leurs missions, et par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique qui a engagé, dans le respect de ses valeurs et de ses grands principes, une transformation profonde de la fonction publique du XXIe siècle.

Ces règles législatives sont rassemblées depuis le 1er mars 2022 au sein du code général de la fonction publique (CGFP) qui constitue une réaffirmation du statut général et de la fonction publique de carrière (article L. 1 du CGFP). Ce code est également le reflet d'une ambition : rendre plus lisible et accessible un statut modernisé pour satisfaire tant les attentes des agents publics que celles des encadrants ou des services des ressources humaines mais aussi, plus largement, des citoyens.

A noter : l’article L. 6 du CGFP liste les catégories d’agents publics qui ne relèvent pas du statut général des fonctionnaires mais d’un corpus de règles autonome. C’est par exemple le cas des agents relevant du statut général des militaires, du statut de la magistrature, du statut des praticiens hospitaliers, des statuts adoptés par chaque assemblée parlementaire ou de certains agents publics exerçant dans les Outre-mer.

Qui élabore le droit de la fonction publique ?

La Constitution du 4 octobre 1958 prévoit, d’une part, que la loi fixe les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'État et détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales (article 34) et, d’autre part, que ces collectivités s'administrent librement dans des conditions prévues par la loi (article 72).

Outre les lois, les principales sources du droit de la fonction publique sont :

• les actes réglementaires qui sont pris, pour l’essentiel, au plan national et par décret du Premier ministre ou par arrêtés ministériels ;
• les accords collectifs conclus entres les employeurs publics et les organisations syndicales ;
• le « droit souple » (circulaires et instructions de service non impératives, lignes directrices, avis et recommandations…).

Les règles fixées par le Gouvernement ou, sur sa proposition, par le Parlement sont préparées par :

• la direction générale de la fonction publique (DGAFP) qui est chargée, en vertu du décret n° 2016-1804 du 22 décembre 2016, de l’élaboration et de la mise en œuvre les dispositions statutaires communes à la FPE, participe à l'élaboration des dispositions propres à chaque département ministériel et qui assure leur mise en cohérence et est chargée de l’élaboration et de la coordination des règles générales applicables aux agents des deux autres fonctions publiques, notamment celles qui relèvent du code général de la fonction publique, et veille à leur cohérence ;
• la direction générale des collectivités locales (DGCL) qui est chargée des règles applicables aux agents des collectivités locales (décret n° 2013-728 du 12 août 2013) ;
• la direction générale de l'offre de soins (DGOS) qui est chargée d’élaborer les règles relatives à la fonction publique hospitalière et aux praticiens hospitaliers ainsi qu'au personnel hospitalo-universitaire pour ce qui concerne leur mission hospitalière (article D. 1421-2 du code de la santé publique).

La préparation du droit de la fonction publique donne lieu à la consultation des organisations syndicales représentatives des agents publics, notamment dans le cadre du Conseil commun de la fonction publique (CCFP) ou, selon les cas, du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État (CSFPE), du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) ou du Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière (CSFPH).

Quelles institutions veillent à l’application du droit de la fonction publique ?

La DGFAP, la DGCL et la DGOS sont chargées de veiller à l’application du droit de la fonction publique. Plus particulièrement, la DGAFP conseille les employeurs publics, assure la diffusion du droit (notamment au moyen de Vigie, une lettre juridique spécialisée dans le droit de la fonction publique) et coordonne les actions en matière de respect de la déontologie et de prévention des conflits d'intérêts dans la fonction publique.

Pour faire vivre le droit de la fonction publique, la DGAFP entretient des liens forts avec l’ensemble des acteurs concourant à la qualité et à la diffusion du droit (les services du Secrétariat général du Gouvernement, notamment la direction de l’information légale et administrative). De même, la DGAFP invite toutes les parties prenantes de l’élaboration du droit de la fonction publique à œuvrer pour faciliter son appropriation et pour diffuser les bonnes pratiques qui permettront d’en préserver la cohérence sur le long terme.

Par ailleurs, l’application du droit de la fonction publique, tel qu’il est mis en œuvre par les employeurs publics, est placée sous le contrôle d’autorités administratives indépendantes (Défenseur des droits, Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, Commission d’accès aux documents administratifs, Commission nationale de l’informatique et des libertés…) et des juridictions administratives (tribunaux administratifs, cours administratives d’appel, Conseil d’État).

L’actualité jurisprudentielle du droit de la fonction publique fait l’objet d’un travail suivi par la DGAFP mis en ligne sur le portail. En outre, les jurisprudences structurantes qui permettent d’appréhender les grands principes du droit de la fonction publique sont rassemblées au sein d’un recueil élaboré conjointement par le Conseil d’État et la DAGFP : l’essentiel de la jurisprudence du droit de la fonction publique.

Pour aller plus loin

• Actualité normative et jurisprudentielle en droit de la fonction publique
• Le code général de la fonction publique

Textes de référence

• Code général de la fonction publique